El procedimiento de municipalización de servicios públicos

Si un Ayuntamiento quiere poner en marcha un nuevo servicio público o una nueva actividad económica, ha de dar unos pasos primero, para municipalizar el servicio, con una declaración expresa de asunción de la actividad o servicio, la necesidad de su prestación, elegir la forma de gestión que sea más eficiente y sostenible, con pleno respeto a los principios de estabilidad y sostenibilidad financiera.

Dentro del ámbito de sus competencias un ente local puede decidir asumir la responsabilidad de la prestación de una determinada actividad en régimen de servicio público, al entender que esta actividad es de interés general.

La municipalización se vincula a la también decisión municipal de convertir una actividad privada en servicio público. Municipalizar significa asumir la efectiva prestación de un servicio y asumir la responsabilidad de su prestación a favor de todos los ciudadanos.

 

La conversión de una actividad en servicio público supone decidir que esta actividad prestacional debe ser garantizada por la Administración. Esta decisión se establecerá, en principio, en una norma con rango legal. Puede decirse que esto supone la publicatio de la actividad.

 

Es decir, para que una actividad prestacional de contenido económico se convierta en servicio público, se requiere una publicatio, una declaración expresa por la que una determinada actividad prestacional pasa a ser de titularidad del ente local, que asume de forma efectiva la garantía de esta prestación, para lo cual podrá optar entre una forma de gestión directa o indirecta.

 

Esta publicatio puede ser de dos tipos.

Por un lado, la publicatio legal, la decisión de la ley por la que se enumeran unas actividades como servicios públicos locales. Así se hace de forma general en el artículo 26 de la LBRL. Pero también pueden llevarse a cabo publicatios sectoriales que podrían crear nuevos servicios públicos locales con carácter general.

Junto a estos servicios públicos cabe situar los que podemos denominar “opcionales”, que serían aquellos que se asumen como tales por decisión del ente municipal, como es el que caso del servicio objeto de la presente Memoria.

 

¿Cómo debe llevarse a cabo la municipalización?

Municipalizar, como venimos diciendo, supone la efectiva reserva al sector público de la prestación de un servicio de contenido económico. Una vez asumida la titularidad del servicio, debe determinarse si el mismo se prestará en régimen de monopolio o en concurrencia con la iniciativa privada, así como la forma de gestión, directa o indirecta.

 

  • La primera exigencia legal para la municipalización del servicio es que la prestación de los servicios sea, más sostenible y eficiente, y además reporte a los usuarios condiciones más ventajosas que las que pudieran ofrecerles la iniciativa particular.

 

  • Para que proceda la municipalización se requerirá la concurrencia de las siguientes circunstancias en los servicios a que hayan de referirse (art. 46 RSCL):
    1. Que tengan naturaleza mercantil, industrial, extractiva, forestal o agraria.
    2. Que sean de primera necesidad o de mera utilidad pública, aunque no se encuentren específicamente determinados en las enumeraciones de la competencia local, siempre que tengan por objeto el fomento de los intereses y el beneficio de los habitantes de la demarcación municipal.
    3. Que se presten dentro del correspondiente término municipal, aunque algunos elementos del servicio se encuentren fuera del mismo.
    4.  Que se dirijan a la finalidad señalada en el párrafo 2 del artículo anterior (vid. Art.45).

 

Procedimiento. El procedimiento para la municipalización viene regulado en el artículo 97 TRRL, artículo 197 de la Ley de Régimen Local Valenciana y los artículos 56 y ss del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.

1.El paso inicial exige un primer acuerdo de la Corporación. Ha de ser explícita la voluntad del Pleno de impulsar una nueva iniciativa  económica.  Tal decisión ha de contener la designación de los miembros de una COMISION en la que deben integrarse corporativos y funcionarios de la entidad local.

2. Tal comisión ha de redactar una memoria expresiva de los aspectos que definirán el marco de la actividad municipal desde diversas perspectivas. Esto es, tanto las de carácter social, como aspectos técnicos, el marco jurídico y el régimen financiero.

En la Memoria habrán de describirse los aspectos sociales, qué necesidades existen y cuáles son los servicios de los que pretende responsabilizarse la Corporación, qué puede aportar la iniciativa pública, y qué ventajas, calidades, precios, ofertas y condiciones, entre otros elementos económicos, son los que consideran oportunos para que la Administración local asuma el papel de un nuevo protagonista en ese escenario.

Otro aspecto a detallar, es la justificación relativa a la concreta forma en que se gestionará ese servicio, esto es, directa, creando o no una personificación separada, o indirecta. Asimismo, deberá acompañarse un proyecto de precios del servicio.

3. Concluida la memoria, deberá elevarse al PLENO para que la tome en consideración y facilitar la exposición pública.  El plazo mínimo que se ha fijado para tal exposición pública es de TREINTA DÍAS.

4. Transcurrido el mismo, deberán los servicios de la Corporación analizar las observaciones efectuadas por quienes hayan participado. La incorporación de consideraciones que supongan modificación de elementos esenciales para la comprensión de la nueva iniciativa generará la exigencia de reiterar el trámite de información pública antes de que se eleve de nuevo al Pleno de la entidad para su aprobación.

5. Satisfechos estos pasos procederá ya el DEBATE en el Pleno de la Corporación y su aprobación en principio por mayoría simple.

 

No obstante, esta municipalización, no quiere decir que obligatoriamente el Ayuntamiento deba prestar este servicio de forma directa, sino más bien al contrario, será el propio Ayuntamiento el que decida sobre la mejor forma de gestión del servicio, ya sea de forma directa o indirecta y dentro de este modelo, la elección del modo concreto de gestión.

 

Además, la decisión de asumir una prestación en régimen de servicio público debe entenderse sujeta a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, en los términos en los que los artículos 2,1 y 7,4 de la ley de bases de régimen local (en la redacción de la ley 27/2013) lo establecen para la asunción de competencias.

 

La Ley 27/2013, de 27 de diciembre de Racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, introdujo una precisa exigencia básica para la elección de la forma de gestionar cualquier servicio público: acreditar que la forma elegida es la “más SOSTENIBLE Y EFICIENTE” de hacerlo, de entre las formas de gestión que relaciona el precepto, directas o indirectas (contractual) (Art. 85.2 de la LBRL).

 

La distinción entre municipalizar una actividad prestacional y decidir la forma de gestión de este servicio público está claramente reconocida en la STS de 23 de febrero de 2015, recurso de casación 595/2013: “El Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en materia de Régimen Local señala en su artículo 97 que para el ejercicio de actividades económicas por las entidades locales se requiere acuerdo inicial de la Corporación, la redacción por una comisión de estudio de una Memoria, su exposición pública y la aprobación del proyecto por el Pleno de la entidad, trámites a los que se añade en ciertos casos, según el apartado segundo de aquel precepto, otro más, pues » para la ejecución efectiva en régimen de monopolio de las actividades reservadas (…) se exigirá aprobación del órgano competente de la Comunidad Autónoma e informe de la autoridad de competencia correspondiente «.

 

La potestad de autoorganización de las entidades locales para prestar sus servicios, está altamente condicionada y ha de motivar adecuadamente la elección de la forma de prestación de un servicio en términos de eficiencia y sostenibilidad, en una memoria elaborada al efecto que analice de forma comparativa entre las diferentes opciones gestoras posibles, y justificar adicionalmente en su caso la necesidad de celebrar un contrato y el tipo de contrato en concreto adecuado al servicio de que se trate, en función de la asunción de riesgos en la prestación del mismo.

 

El artículo 85.2 de la LBRL deja claro que la elección de la forma de gestionar un servicio público local ha de recaer en aquella que mejor permita cumplir con los principios de sostenibilidad financiera y eficiencia, tanto si se opta por una forma de gestión directa, como indirecta.  Y resulta obligado justificar comparativa y adecuadamente que la forma elegida es la más sostenible y eficiente de entre las posibles.

A tal fin, debe efectuarse un estudio comparativo de costes que permitiera constatar que la prestación mediante medios externos, resulta más económica para la hacienda municipal, habida cuenta de la permanencia y del carácter reiterativo del servicio objeto de prestación.

 

Tras la entrada en vigor de la nueva Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, el esquema de las fórmulas de gestión de los servicios públicos a las que pueden acudir las Administraciones Públicas Locales es:

  1. Gestión Directa.
  2. Gestión por la propia administración (gestión diferenciada o no).
  3. Organismo autónomo.
  4. Entidad pública empresarial.
  5. Sociedad mercantil con capital social íntegramente público.

 

  1. Gestión Indirecta. Gestión contractual:

– Contrato de servicios (sin transferencia del riesgo operacional).

– Concesión (existe transferencia del riesgo operacional al concesionario).

 

Si tenéis alguna duda, comentario o consulta sobre este tema, me podéis escribir a hola@anajoseganga.com

 

Ana Jose Ganga

Abogada

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