Tollos es, actualmente, el municipio con menos habitantes de la provincia de Alicante, uno de esos que forman la “España vaciada”.
Hasta la jubilación de David, el restaurante era un punto de encuentro para tomar una tapas y ponerse al día con los amigos, o simplemente tomar algo por la noche en la terraza, disfrutando de la brisa de verano (https://esdavidandverity.weebly.com/tollos.html).
El pueblo tiene piscina, parque infantil y polideportivo, consulta médica, una farmacia que abre dos veces a la semana, y tenía una residencia de tercera edad. No hay tienda, pero el panadero de Facheca reparte pan cuatro días a la semana, el carnicero viene los sábados y el verdulero los miércoles. Hay buena cobertura de móvil, y el ADSL funciona muy bien.
Sus habitantes fueron disminuyendo, pasando en el año 2018 de 54 habitantes a 24, tras el cierre de su residencia de ancianos.
Como declaró su Alcalde a los medios de comunicación, “la financiación para garantizar el mantenimiento de este servicio no viene ni en el momento ni en la forma adecuados“.
Tollos es solo un ejemplo de los municipios en Alicante que se enfrentan al gran reto del despoblamiento.
Sin entrar a desmenuzar las soluciones para evitar la desaparición del municipio, una cuestión que se plantea en estos pueblos, tanto a nivel privado como público, es la “cesión” o “venta a bajo coste” de inmuebles que atraigan a nuevos habitantes.
Estos municipios son, en muchos casos, propietarios o poseedores de bienes inmuebles pero no disponen de los medios personales ni de recursos financieros para su mantenimiento y gestión: centros polivalentes, parajes naturales, campings, instalaciones deportivas, albergues, restaurantes anexos a otros servicios… acaban cerrados, abandonados, y con el tiempo, deteriorados, esperando su ruina. Es esa una imagen que nos resulta familiar cuando paseamos por un pueblecito.
Se abre en estos casos la opción de estudiar una forma de colaboración público-privada para su mantenimiento y gestión.
La regulación de los bienes públicos la encontramos con carácter básico en la Ley 33/2003 de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, y en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local. Y con carácter reglamentario, en el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.
Lo primero a observar es si ese bien público tiene carácter patrimonial o demanial.
Si el bien tiene carácter demanial (pertenece al dominio público por estar afecto al uso o interés general), su enajenación no será posible. Estos bienes son inalienables, inembargables e imprescriptibles. Son “de todos” y el Ayuntamiento, su gestor, su poseedor, solo puede ceder su uso.
Si el Ayuntamiento quiere “vender” un bien demanial, primero tendría que proceder a la alteración de su calificación jurídica, para desafectarlo, y convertirlo en “patrimonial”. Este procedimiento de alteración requiere un expediente en el que se acredite su oportunidad, conveniencia y legalidad. Tiene un trámite de información pública y se aprueba por el Pleno mediante acuerdo adoptado con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la misma.
Vamos a suponer que el Ayuntamiento quiere CEDER un inmueble que es demanial, la siguiente pregunta es ¿para qué? ¿se va a prestar un servicio público? ¿es para una iniciativa privada?
Si es para prestar un servicio público, la cesión de uso puede producirse para la ejecución de un contrato público, que puede ser:
– un contrato de servicios: el Ayuntamiento mediante una licitación pública adjudica la prestación del servicio a una empresa privada (actividades socio-culturales para jóvenes del municipio en un local (bien demanial), que realiza la actividad a cambio de un precio pagado por el propio Ayuntamiento.
– una concesión de servicios (por ejemplo, de la piscina municipal): la prestación del servicio se presta por una empresa privada, pero su remuneración no se abona directamente por el Ayuntamiento, sino que consiste en el derecho a explotar los servicios, o este derecho, con un pago “parcial” por el ente público. Es decir, esta forma de prestación requiere como presupuesto la existencia de beneficio en la actividad concesional, pues el contratista cobrará de los “usuarios” o “beneficiarios”, asumiendo el riesgo operacional de la explotación de dichos servicios.
Si no estamos ante la prestación de un servicio público, la cesión de uso puede realizarse mediante la figura de la Concesión Demanial, que es el título que habilita a una persona privada al derecho del uso y disfrute de un bien de dominio público: la instalación de un quiosco en la vía pública o la ocupación de parte de un puerto con fines comerciales.
La Concesión demanial exige con carácter general que su adjudicación a una persona privada se realice en un procedimiento abierto con concurrencia pública.
Sin embargo, en determinados supuestos (arts. 93 y 137.4 LPAP), se autoriza una Adjudicación DIRECTA, entre otros:
- Cuando el adquirente sea una entidad sin ánimo de lucro, declarada de utilidad pública, o una iglesia, confesión o comunidad religiosa legalmente reconocida.
- Cuando el inmueble resulte necesario para dar cumplimiento a una función de servicio público o a la realización de un fin de interés general por persona distinta de las previstas en los párrafos a) y b).
- Cuando fuera declarada desierta la subasta o concurso promovidos para la enajenación o éstos resultasen fallidos como consecuencia del incumplimiento de sus obligaciones por parte del adjudicatario, siempre que no hubiese transcurrido más de un año desde la celebración de los mismos. En este caso, las condiciones de la enajenación no podrán ser inferiores de las anunciadas previamente o de aquellas en que se hubiese producido la adjudicación.
Las concesiones de uso privativo o aprovechamiento especial del dominio público podrán ser gratuitas, otorgarse con contraprestación o condición o estar sujetas a la tasa. No estarán sujetas a la tasa cuando la utilización entrañe condiciones o contraprestaciones para el beneficiario que anulen o hagan irrelevante aquélla (como podría ser la ejecución de unas obras por el concesionario).
Por último, si nos encontramos ante bienes del Ayuntamiento que tienen carácter patrimonial (no están afectos a un uso o servicio público), la explotación (cesión de uso, arrendamiento) por entidades privadas requerirá su adjudicarán por concurso salvo que, por las peculiaridades del bien, la limitación de la demanda, la urgencia resultante de acontecimientos imprevisibles o la singularidad de la operación, proceda la adjudicación directa. Las circunstancias determinantes de la adjudicación directa deberán justificarse suficientemente en el expediente.
Cuestiones a profundizar son el concepto de “servicio público”, que como veis, determina si acudimos a un contrato público o a una concesión demanial, también la cuestión del canon, y del precio o tasa a abonar por los usuarios de un servicio, así como el concepto “interés general” o «interés público«.
Para terminar, y siendo este un tema complejo, es importante tener en cuenta que la discrecionalidad de la Administración, es decir, su capacidad de decidir la opción más adecuada no solo en base a aspectos legales, sino también de oportunidad, sociales y económicas, juega un papel muy importante a la hora de elegir la forma de cesión de uso de sus bienes.
Ana J. Ganga
Abogada y gestora cultural